这种对民主集中制程序性的理解，还可以将国家机构的民主集中制和执政党的民主集中制的规范含义统一起来。

(一)学界的探索在2011年发表的一篇文章中，江必新先生明确使用了化解行政争议的术语，以带有浓厚的法社会学与法政治学色彩的理论视角，将带有浓厚中国实践特色的社会矛盾化解理论、国家大局观念与制度创新理论引入我国行政审判的职能转变与方式改革难题研究，对实质化解行政争议这一带有浓厚中国实践特色的法律概念作了初步的理论阐释。二是加大司法审查的深度，一揽子解决所有相关的法律争议，包括相关的民事纠纷。

(18)行政诉讼不适用调解的原则被废弃，调解程序的适用范围逐渐扩大。但在行政仲裁的过程中如果遇到了涉及行政行为合法性审查的问题，当事人仍可以诉诸行政复议途径。妥当性尺度指向行政行为的实施方式与所处理事项的性质、复杂难易程度尤其是执法所处社会环境之间的适宜程度。如果不对上述情形进行复议审查，无异于允许行政机关假借现代技术之先进性而逃避法律的约束。随着行政复议发挥行政争议化解主渠道作用机制的逐步建立以及行政争议化解的职能重心向行政复议机关的转移，原先由一审人民法院承担的事实认定职能将主要由行政复议机关承担，行政诉讼一审程序的重点将转向对行政复议机关事实认定范围、标准、程序与方式的准确性与合法性审查。

政治性与监督性是信访工作的主要属性，是矛盾的主要方面。措辞变化的第二个考虑因素是，在保持行政复议制度与行政诉讼、行政仲裁以及信访等相关制度衔接协调关系的基础上，注重发挥复议制度独特的优势。(58)毛泽东在解释宪法草案的时候正是这样使用的：社会主义全民所有制是原则，要达到这个原则就要结合灵活性。

(35)这当然是批评一种错误的领导作风，但也点明了拍板在程序中的特殊位置和重要作用。(86)执政党的民主集中制的具体含义被清晰地规定于《中国共产党章程》第10条第1项，通常概括为四个服从，即个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央。(戊)地方政府只在处理相互间关系时有一定自主权。参见陈明辉：《国家机构组织法中职权条款的设计》，载《政治与法律》2020年第12期。

(一)统一领导我国《宪法》第3条第4款使用了在中央的统一领导下这一表述来说明划分央地职权原则的前提条件。一般而言，地方国家机构发挥其主动性、积极性，不会导致须由备案审查或合宪性审查工作机制纠正的问题。

(16)周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，载《开放时代》2011年第10期。我国宪法学界一般不区分职权和权力。(36)它当然是决定性的，(37)但也是处于最后环节而通常备而不用的，意味着不要事无巨细一查到底越级指挥。党内的民主集中制和国家的民主集中制是联系在一起的。

(81)第二，长期以来，我国一直是中央政府权力大而人数少，地方政府权力相对小但人数极多。并且，即便按照这些学说的设想，暂且划分了中央和地方国家机构各自享有的实体权力，他们描绘的那种两方面不断博弈的场景也并不令人期待。(丁)中央和地方在互动中寻找平衡。(33)王建学：《中央的统一领导：现状与问题》，载《中国法律评论》2018年第1期。

卞建林、田心则：《论我国检察机关领导体制和职权的改革与完善》，载《国家检察官学院学报》2006年第5期。近年来，我国宪法学界受到社会科学研究的启发，用法学话语对社科概念进行了重述。

[德]卡尔·拉伦茨、曼弗瑞德·沃尔夫：《德国民法中的形成权》，孙宪忠译注，载《环球法律评论》2006年第4期。但是，它们都对我国《宪法》第3条第4款的原旨有所忽视，理想主义的成分比较重。

韩大元指出，程序是宪法运行的重要保障。(52)这是说主体自己想要做的事，对于自己不想做的事，发挥主动性、积极性的表现同样是提意见。中央集权与地方分权之间是否存在稳定模式，正是周雪光和周黎安的分歧所在。(27)所谓程序性的权力，即指该权力所影响的是决定过程而非实体事项(比如原受学者重视的支出责任)，主要包括提出和采纳(否决)意见的权力。毛泽东在谈到领导权时也多次讲过领导权不等于强迫命令，而更多表现为上级的威信和下级的信任。(79)马岭则认为宪法的民主集中制不是党的民主集中制。

(74)参见姚魏：《论浦东新区法规的性质、位阶与权限》，载《政治与法律》2022年第9期。(62)毛泽东：《在莫斯科共产党和工人党代表会议上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》(第七卷)，人民出版社1999年版，第332页。

⑨到2020年，郑毅的立场更加向王建学接近，已经提出我国《宪法》文本对明确的‘单一制表述的‘策略性模糊，或许恰好为构建一个以单一制为主并允许吸收并兼有某些联邦制优秀元素的国家组织形式提供了充分的宪法空间。(46)参见郑毅：《论中央与地方关系中的积极性与主动性原则》，载《政治与法律》2019年第3期。

(35)习近平：《在参加河北省委常委班子专题民主生活会时的讲话》，载中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中国方正出版社、中央文献出版社2015年版，第35页。(39)此处借用德国私法的常用概念以更好地说明问题，而并非对其法律性质的判断。

这些倡议、意见请同级党委审查批准后，下级党委就听了。在与那个权力相关的事项上，拥有排他权力的那个人大才是最高者。⑥参见郑永年：《中国的行为联邦制：中央一地方关系的变革与动力》，邱道隆译，东方出版社2013年版，第36页。(70)这些都不是所谓财政联邦主义等概念可以放行的。

并且，中央和地方的组织机构设置和所享权力类型高度相似，因此有人称为上下同构或上下一体。(28)以下笔者拟用程序的视角重新观察我国《宪法》第3条第4款的规定，试图为解释其意涵提供另一条进路。

(13)丁轶：《承包型法治：理解地方法治的新视角》，载《法学家》2018年第1期。所谓形成权，是依一方之意思表示而直接变动法律关系的权利。

(57)然而在本文的逻辑下，中央的积极性的确不能在该款原则中出现。参见王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，载《中国法学》2017年第4期。

进入专题： 央地关系 统一领导 。直接与间接的区分，似乎也更贴近毛泽东的本意。(82)参见周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社2021年版，第10页。(47)毛泽东：《论持久战》，载《毛泽东选集》(第二卷)，人民出版社1991年版，第487页。

至少，这么做显然缺乏宪法依据，没有获得法规范的体系支撑。他提出，代理型法治和自治型法治是两种理想类型，而承包型法治则是混合二者的中间状态。

他说：在严格的规范意义上，中央政权只是宪法的创造物，与地方政权共同构成宪定机关的一部分。审时度势与投机取巧也许只有一线之隔。

其下，议事规则还规定列入议程的议案，提案人应当提供有关的资料并向会议提出关于议案的说明，而列入会议议程的法律案，大会全体会议还要听取关于议案的说明。(32)与这两种看法相比，王建学在另一处说的话可能更加重要。